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陜西省人民政府辦公廳關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見

时间:2016-10-14     【转载】   阅读

各設區市人民政府,省人民政府各工作部門、各直屬機構:

   為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)精神,打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務;雙引擎”,讓廣大人民群眾享受到優質高效的公共服務,在改善民生中培育經濟增長新動力,經省政府同意,結合我省實際,現就改革創新公共服務供給機制,大力推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,以下簡稱 PPP)模式,提出如下實施意見。

   一、充分認識推廣PPP模式的重大意義

   PPP模式是公共服務供給機制的重大創新,即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,明確責權利關系,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發揮市場機制作用,提升公共服務的供給質量和效率,實現公共利益最大化。

  推廣PPP模式,有利于轉變政府職能、實現政企分開和政事分開,有利于打破行業準入限制、激發經濟活力和創造力,有利于完善財政投入和管理方式、提高財政資金使用效益,是創新公共服務供給和投入方式、提高公共服務供給效率和質量的重要舉措,是創新投融資體制機制、增強經濟增長內生動力的重要手段,是穩增長、調結構、促改革、惠民生的重要途徑。

  二、總體要求

  (一)基本原則。

  依法合規。將PPP納入法制化軌道,建立健全制度體系,保護參與各方的合法權益,明確全生命周期管理要求,確保項目規范實施。

  重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等,必須樹立契約理念,堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

  公開透明。實行陽光化運作,依法充分披露PPP項目重要信息,保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束。

  公眾受益。加強政府監管,將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合,促進社會資本競爭和創新,確保公共利益最大化。

  積極穩妥。探索符合我省實際和行業特點的做法,總結提煉經驗,形成適合我省省情的發展模式。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則,有序推進項目實施,控制項目的政府支付責任,防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾,帶來支出壓力。

  (二)發展目標。立足于加強和改善公共服務,形成有效促進PPP模式規范健康發展的制度體系,培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險,積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造,爭取通過PPP模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中,逐步增加使用PPP模式的比例。

  三、構建保障PPP模式持續健康發展的制度體系

  (一)明確項目實施的管理框架。建立健全制度規范體系,實施全生命周期管理,保證項目實施質量。按照財政部制定的操作指南、合同指南、標準化合同文本要求,規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程,明確操作要求,指導社會資本參與實施。各行業主管部門要在實踐中不斷細化、完善合同條款,探索制定分行業、分領域的標準化合同文本,提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《陜西省人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》(陜政辦發〔2014〕107號)等要求,建立完善管理細則,規范選擇合作伙伴的程序和方法,維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

  (二)健全財政管理制度。開展財政承受能力論證,統籌評估和控制項目的財政支出責任,促進中長期財政可持續發展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度,創新資源組合開發模式,針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制,將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等,按照國家統一的會計制度進行核算,納入年度預算、中期財政規劃,在政府財務報告中進行反映和管理,并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為PPP項目過程中,應依法進行資產評估,合理確定價值,防止公共資產流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

  (三)建立多層次監督管理體系。行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起PPP項目,社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范,加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系,建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制,將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤,并將績效評價結果作為調價的重要依據,確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息,切實保障公眾知情權,接受社會監督。

  (四)完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革,完善公共產品和服務市場定價機制,適當下放省級價格管理權限。按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則,加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果,健全公共服務價格調整機制,完善政府價格決策聽證制度,廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見,確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息,提高定價調價的透明度。

  (五)完善法律法規體系。推進相關立法,著力解決PPP項目運作與現行法律之間的銜接協調問題,明確政府出資的法律依據和出資性質,規范政府和社會資本的責權利關系,明確政府相關部門的監督管理責任,為PPP模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期。

  四、規范推進PPP項目實施

  (一)廣泛采用PPP模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、旅游等公共服務領域,鼓勵采用PPP模式,吸引社會資本參與。其中,在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的,按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

  (二)化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓;運營;移交(TOT)、改建;運營;移交(ROT)等方式,將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務,減輕地方政府的債務壓力,騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進行市場化改制,健全完善公司治理結構,對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地PPP項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目,進行變相融資。

  (三)提高新建項目決策的科學性。全省各級政府應根據當地經濟社會發展需要,結合財政收支平衡狀況,統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益,并進行財政承受能力論證,保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理選擇建設;運營;移交(BOT)、建設;擁有;運營(BOO)等運作方式。

  (四)明確項目實施主體職責。有關行業主管部門要積極做好本行業PPP項目的策劃、儲備、遴選,配合財政部門做好經濟社會效益評價和財政承受能力評估,與相關監管部門共同做好項目運營監管。省政府行業主管部門為省屬PPP項目的實施機構,或授權其所屬事業單位作為項目實施機構,具體負責省屬PPP項目的實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施、項目績效監測、合作期滿移交等工作。市、縣(區)政府應結合實際確定本級PPP項目的實施機構,保障PPP項目穩妥有序實施。項目實施機構應定期監測項目產出績效指標,編制季報和年報,并報同級財政部門和發展改革部門備案,作為財政補貼和價格調整的重要依據。

  (五)擇優選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目,項目實施機構應當根據預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規規定,選擇項目合作伙伴。要規范設置投資準入門檻,對各類投資主體要同等對待,對非公有資本不得單獨設置附加條件。依托陜西省政府采購網,及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素,依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環節的監督管理,保證采購過程公平、公正、公開。

  (六)合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念,按照權責對等原則合理分配項目風險,按照激勵相容原則科學設計合同條款,明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節,實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制,充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的,違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制,為社會資本獲得合理回報創造條件。

  (七)增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合,不斷加強管理和創新,提升運營效率,在實現經濟價值的同時,履行好企業社會責任,嚴格按照約定保質保量提供服務,維護公眾利益;要積極進行業務轉型和升級,從工程承包商、建設施工方向運營商轉變,實現跨領域、多元化發展;要不斷提升運營實力和管理經驗,增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質優價廉的服務,促進項目增效升級。

  (八)保障公共服務持續有效。項目實施機構要按照合同約定,對項目建設情況和公共服務質量進行驗收,逾期未完成或不符合標準的,社會資本要限期完工或整改,并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制,依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的,由政府和社會資本方協商解決,但應當保持公共服務的持續性和穩定性。項目資產移交時,要對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬,并按照國家統一的會計制度進行核算,在政府財務報告中進行反映和管理。

  (九)開展PPP項目示范。各地各部門要根據經濟社會發展需要,切實做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理,建立本地區、本行業的PPP項目庫,將符合發展規劃、產業政策和適宜推行PPP模式的項目及時納入項目庫管理。省財政廳、省發展改革委會同省政府各行業主管部門、各市、縣、區,建立全省統一的PPP項目庫。從全省項目庫篩選投資規模相對較大、前期條件相對成熟、項目收益相對穩定的項目,在全省范圍內開展項目示范,并分批向社會公開推介,匯聚各方力量、各種資源共同推進。對示范項目實行動態管理,各地各部門要加強示范項目的跟蹤服務工作,按季度報送工作進度,進度不達預期的項目將調出示范名單。各地各部門要及時總結實踐經驗、宣傳典型案例,為全省推廣PPP模式提供示范參考。

  五、政策保障

  (一)簡化項目審核流程。進一步減少審批環節,建立項目實施方案聯評聯審機制,提高審查工作效率。項目合同簽署后,可并行辦理必要的審批手續,有關部門要簡化辦理手續,優化辦理程序,主動加強服務,對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

  (二)多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應,保障項目建設用地。全省土地利用年度計劃向PPP項目適當傾斜。對符合劃撥用地目錄的項目,可按劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押,土地使用權性質不變,待合同經營期滿后,連同公共設施一并移交政府;實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的,應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以市、縣人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經市、縣人民政府批準后實施。

  (三)完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式。省財政出資引導設立;陜西省PPP融資支持基金,用于為我省PPP項目提供增信支持。探索通過以獎代補等措施,引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策,公共服務項目采取PPP模式的,可按規定享受相關稅收優惠政策。

  (四)做好金融服務。金融機構應創新符合PPP模式特點的金融服務,優化信貸評審方式,積極為PPP項目提供融資支持。鼓勵金融機構提供規劃咨詢、融資顧問、財務顧問、銀團貸款、委托貸款等綜合金融服務,參與項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作。支持開展排污權、收費權、特許經營權、購買服務協議預期收益質押貸款等擔保創新類貸款業務。探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢,參與改造PPP項目,引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則,創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的;走出去”項目,鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理,引導金融機構正確識別、計量和控制風險,按照風險可控、商業可持續原則支持PPP項目融資。

  (五)推進信用體系建設。加快推行企業綜合信用等級評價制度、第三方信用評價和信用報告制度,完善和落實失信懲戒制度,對PPP項目建設、運營等過程中的失信行為列入異常信用記錄,作為全省PPP項目選擇合作伙伴的重要參考。各級政府要科學決策,保持政策的連續性和穩定性;依法行政,防止不當干預和地方保護;認真履約,及時兌現各類承諾和合同約定。

  六、組織實施

  (一)加強組織領導。各有關部門要按照職能分工,負責相關領域具體工作,加強對市、縣推廣PPP模式的指導和監督。省財政廳、省發展改革委作為全省推廣PPP模式牽頭單位,要會同有關部門,加強政策溝通協調和信息交流,完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生、旅游等省政府行業主管部門,為本行業全省PPP項目的推進機構,要結合本行業特點,積極運用PPP模式提供公共服務,探索完善相關監管制度體系。市、縣政府要結合已有規劃和本地實際,出臺具體政策措施并抓好落實。要根據本地實際情況,建立工作協調機制,推動PPP項目落地實施。

  (二)健全工作機制。省政府有關行業主管部門要明確推進PPP工作的機構和人員,負責組織協調本行業、本部門PPP項目推進工作,開展相關業務培訓,培育儲備行業項目;省財政廳、省發展改革委、各有關行業主管部門要加強橫向聯動,緊密工作聯系,促進信息共享,協同推進PPP項目順利實施。省財政廳具體開展省級PPP中心,工作包括規劃指導、識別評估、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等,可委托第三方提供法律、技術、融資等咨詢服務。

  (三)加強人才培養。大力培養專業人才,加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度,開展業務人員培訓,建設一支高素質的專業人才隊伍。鼓勵有條件的市、縣政府統籌內部機構改革需要,進一步整合專門力量,承擔PPP模式推廣職責,提高專業水平和能力。

  (四)搭建信息平臺。建立全省統一的PPP信息發布平臺,及時向社會公開項目實施情況等相關信息,確保項目實施公開透明、有序推進。建立全省統一的PPP專家庫和咨詢機構名錄,供各地各部門選擇。

  (五)加強政策宣傳引導。各地各部門要大力宣傳推廣PPP模式的重大意義,做好政策解讀,總結典型案例,回應社會關切,通過輿論引導,培育積極的合作理念,建立規范的合作機制,營造良好的合作氛圍,充分發揮政府和社會資本的合力作用。

  在公共服務領域推廣PPP模式,事關人民群眾切身利益,是保障和改善民生的一項重要工作。各地各部門要充分認識推廣PPP模式的重要意義,把思想和行動統一到中央和省委、省政府的決策部署上來,精心組織實施,加強協調配合,形成工作合力,切實履行職責,共同抓好落實。省財政廳要強化統籌協調,會同省發展改革委等有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析,重大事項及時向省政府報告。

陜西省人民政府辦公廳

2015年8月28日  


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