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史耀斌:在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話

时间:2017-08-10     【原创】   阅读

財政部副部長 史耀斌

 

  同志們,剛才的會開得很好,大家對當前PPP發展不規范問題,分析得很到位,討論得很深入,對下一步推進PPP規范發展提出了很多好的意見和建議。下面,我結合大家的討論,再講四點意見。 

  第一,要統一思想認識。針對地方政府債務管理、PPP規范發展問題,財政部在近幾年提出了一系列政策要求,全國金融工作會議、國務院常務會議近期也作出了專門部署。做好下一步PPP工作,關鍵是要深刻領會黨中央、國務院有關會議精神,把思想認識統一到中央的決策部署上來,統一到財政部的工作要求上來。具體要做到“三個統一認識”: 

  一是統一對防控風險重要性的認識。防范化解風險,是經濟持續發展的根本保障。在這次全國金融工作會議上,習近平總書記和李克強總理多次強調了防控風險的重要性、緊迫性,也都點到了地方政府債務問題。目前,一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式,變相舉借債務,導致債務規模增長較快,債務率甚至超過了警戒線,形成潛在的風險觸發點。為此,我們要按照中央有關要求,把防風險放在更加重要的位置上,防控地方政府債務過快上升,堅守不發生系統性風險的底線。 

  二是統一對PPP發展形勢的認識。要看到PPP發展總體形勢是好的。近年來,在黨中央、國務院的高度重視下,在各地區、各部門尤其是各級財政部門的大力推進下,PPP工作取得明顯進展,不僅市場環境逐步優化,項目落地不斷加快,為穩增長、促改革、惠民生發揮了積極作用,而且也促進了政府工作和政府治理結構的改革。可以說,在經濟發展進入新常態、經濟下行壓力依然存在的背景下,取得這樣的成績實屬不易,應當倍加珍惜。 

  三是統一對PPP發展方向的認識。在當前嚴控地方政府債務風險的形勢下,部分地方政府和市場機構對PPP發展前景表示擔憂,認為政府付費類PPP與政府購買服務一樣,都屬于被政策限制的范圍。事實上,中央始終將PPP定位為一項長期性、系統性的改革,當前提出的一些政策要求,是對短期內一些錯誤認識和違規行為的修正,有利于PPP事業的長期、健康、可持續發展。為此,我們要抓住當前的發展機遇,繼續堅定不移地推進PPP工作,進一步取得更大成績,發揮更大的效益。 

  第二,要堅持規范發展。我們推廣PPP模式的初心,是要推動公共服務領域供給側結構性改革,引入市場的機制和資源,提升管理能力,促進公共服務提質增效,而不是單純地解決融資問題。去年底,我在昆明的全國會上就講過,當前PPP項目出現了變相融資等不規范現象,需要引起高度重視。結合大家剛剛介紹的新情況、新問題,我認為PPP發展不規范可以歸納為“四個問題”: 

  一是支出責任“固化”問題。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目,通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式,實施PPP項目。一些政府付費類項目,通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式,提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。 

  二是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定,一些地方政府認識不到位,把關不嚴、執行不力,還有些地方政府能力不匹配,對當地財力和支出責任測算不準確,導致財政承受能力論證流于形式,失去了“安全閥”功效,很可能加劇財政中長期支出壓力。 

  三是運營內容“淡化”問題。PPP項目要以運營為核心,發揮社會資本的優勢,提高公共服務供給效率。但從實際情況看,當前參與PPP項目的多為施工企業,既不愿意承擔運營風險,也不具備運營能力,主要通過施工獲取利潤。同時,一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”,導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。 

  四是適用范圍“泛化”問題。一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP,借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”,實現快速審批和融資,會繞過相關產業政策監管,影響宏觀調控效果。 

  造成上述問題的原因,既有相關各方觀念轉變不到位的主觀因素,又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素。“求木之長者,必固其根本”。規范發展是推進PPP事業可持續的基礎。只有做真正的、規范的PPP,才能為PPP發展注入持久的動力和活力。所以,我們不能只求速度、不求質量,否則可能會“欲速則不達”。為此,我們要按照風險共擔、利益共享、物有所值、績效導向的原則,在項目入庫、前期論證、政府采購、預算管理、績效監管、信息公開等方面,不折不扣地執行有關規定,堅持做規范的PPP項目。 

  第三,要抓好重點工作。進一步推進PPP規范發展,不能“眉毛胡子一把抓”,必須要突出重點、抓住關鍵。下一步,各級財政部門在堅持規范發展的過程中,要重點把握好PPP工作的“四條線”: 

  一是要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統一執行口徑,加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中,及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的,要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系,中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區,要進行風險預警。 

  二是要守住“底線”。要落實財預〔2017〕50號文要求,嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目,不得安排財政資金。 

  三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區PPP項目總體情況,對于項目總量、財政支出責任總額及占比、規范實施情況等,做到“心中有數”。這里的項目不僅包括入庫項目,也要包括未入庫的項目,真正做到全口徑統計。 

  四是要明確“界線”。對于不屬于公共服務的純商業化項目,以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目,要準確界定,從識別、論證、入庫等環節嚴格把關,不能繼續任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。 

  第四,要壓實管理責任。有權必有責、有責必擔當、失責必追究。為了切實推動PPP規范發展,必須要壓實責任、強化問責。 

  一是要明確地方政府主體責任。要按照黨中央、國務院決策部署,強化地方政府債務規模限額管理,查處違規擔保行為,加強對融資平臺、產業引導基金、PPP等的規范化管理,制止變相舉債。對于借PPP變相舉債的項目,地方政府要承擔主體責任。 

  二是要強化財政部門管理責任。PPP是黨中央、國務院交給財政部門的一項重要改革任務,各級財政部門要繼續發揮主導作用,認真履行物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購管理、預算資金管理、政府債務管理等部門職責,明確PPP不規范操作的負面清單,逐級細化責任范圍和責任主體。另外,我們也將建立常態化風險監控和監督問責體系,確保PPP規范實施。 

  最后,我再強調一下,部內有關司局也要認真貫徹落實中央有關要求,根據今天地方財政的發言,認真思考,加強協同配合,在各自業務范圍內,細化完善政策制度,做好規范引導工作。會后,請金融司牽頭梳理會上提出的問題和建議,盡快上報,并抓緊印發進一步規范PPP發展的通知,以制度建設促規范發展。另外,請大家把會議精神帶回去,向廳黨組和分管省領導報告。 

  同志們!進一步推進PPP規范發展工作,是落實中央關于防范化解系統性風險一系列決策部署的重要內容。大家要把規范發展作為今后一段時期PPP工作的基本要求,將PPP改革不斷引向深入。我相信,通過大家的努力,PPP工作一定能在現有工作的基礎之上,更好地完善,更好地發展,以更加優異的成績迎接黨的十九大召開!


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