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李開孟:中國特色PPP模式應關注的十個問題和十項工作

时间:2018-03-11     【转载】   阅读

 以下內容根據李開孟在2017第十五屆水業論壇上的發言整理:

 我國已經進入快速城鎮化發展階段,并致力于探索適合中國國情的新型城鎮化道路。隨著基礎設施及社會公共事業投資建設領域特許經營模式30多年的探索發展及最近三年的大力推廣應用,PPP模式迎來快速發展的新階段。


李開孟 中國國際工程咨詢公司研究中心主任

 一、聚焦一種現象

       在城鎮化建設和PPP模式大力推廣應用的背景下,催生出了中國城鎮化過程中的PPP現象,并展現出鮮明的中國特色。這是一個現象級的重大事件,并具有以下突出特點。

       1.PPP被賦予多重職能

       在我國的城鎮化進程中,PPP被賦予了多重功能,如化解地方政府債務壓力、解決項目融資問題、推進體制改革、促進城投公司轉型、完善公共治理,發展特色小鎮,促進片區開發等等。多重目標如何進行協調,確保多維目標實現,確實是我們需要思考的問題。

       2.市政建設是我國PPP模式運用的主戰場

       目前我國城鎮化建設中的PPP現象,主要表現為市政建設是我國PPP模式運用的主戰場。從下圖可以看到,國家發改委負責的傳統基礎設施領域PPP項目庫共入庫15966個項目,其中重大市政工程項目8838個,占總數55%。重大市政工程8838個PPP項目中,城市供水、供熱、供氣項目1687個,污水垃圾處理項目3071個,占比高達54%。

       3.我國市政建設領域市場化改革教訓值得汲取

       我國過去10多年在市政建設領域推動特許經營BOT模式,在城市供水等領域進行市場化改革,包括引進外資及國內民營資本參與市政工程建設,對于減輕財政建設資金不足的壓力,推動企業化改制及完善市場機制產生了積極影響。同時,也出現部分城市市場化改革后的水費提升、水價上漲、公共服務質量下降、斷水停運,項目公益性和商業盈利性矛盾凸顯等現象,多個城市被迫中斷改革,走回頭路。

       4.市政PPP項目的目標定位存在分歧

       同時,市政PPP項目的目標定位在實際操作過程當中也存在著比較嚴重的分歧,客觀上對PPP模式如何推動城鎮化應用存在三種目標導向:一是將PPP作為政府財政資金購買服務的工具,強調以金錢為本,注重value for money評價,強調財政承受能力論證。二是將PPP作為撬動城市經濟發展的工具,強調以經濟發展為本,注重value for economy評價,強調區域經濟跨越式發展。三是將PPP作為實現城市可持續發展目標的工具,強調以人民為本,注重value for people評價,強調城市經濟、社會、資源、環境的協調可持續發展。

       二、關注十個問題

       由于對PPP的操作理念和目標定位存在分歧,對PPP作為促進城市建設及融資創新工具的具體操作存在不同理解。同時,由于我國PPP制度頂層設計不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉變滯后、社會資本投資權益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門之間缺乏統一有效的協調機制、項目參與各方信用履約機制不健全、專業咨詢服務能力不足等原因,使得PPP模式在新型城鎮化建設中的推廣應用存在各種苗頭性、傾向性突出問題,應該引起高度關注。

       1.PPP引進的社會資本屬于股權投資,還是屬于各種名目繁多的事實上的明股實債?

       我認為無論怎么強調PPP的治理能力、管理能力,PPP首要的功能還是融資功能。由于PPP融資所具有的特殊性,才衍生出這種模式所具有的促進改革、機制創新等輔助功能。PPP融資的典型特點是有限追索或無追索項目融資,項目融資不同于企業融資、政府融資,它關注的不是目前的實力和水平,而是關注項目未來的現金流量水平。但由于我國特許經營模式未來使用者付費的市場容量、收費機制、排他性機制等不明確,政府付費也存在著政府的換屆和信用等問題,使得對PPP未來十年、二十年,甚至三十年的長期現金流量的預期困難,沒有信心,所以在這種情況下進行股權投資很困難,這就導致PPP從一種股權投資演變成一種必須給出合理回報水平,而且在一定時期之內地方政府必須接手的投資模式。這樣有一定的回報、一定的期限的融資方案,名義上是股本投資,實際上是債務投資,目前實際操作中已經演變成各種名目的明股實債。

       2.PPP引入社會資本是進行長期投資,還是過橋融資等各種類型的短期融資行為?

       目前我國PPP最主要的參與主體,一是施工企業,二是各類基金投資人。施工企業追求的是短期的施工承包利潤,而各種各樣的基金投資者追求的是短期的財務回報。所以,PPP模式在事實上演變成各種類型的短期融資創新方式。

       3.我國推廣應用PPP模式的目的,是為了實現地方政府去杠桿,還是為各種加杠桿提供創新工具?

       我國本輪大力推廣應用PPP模式的目的,是為了解決地方平臺公司的債務風險問題,它是一種去杠桿的重要工具,但是目前在實際操作過程中,卻把PPP作為地方政府加杠桿的一種有效工具。因為在PPP模式下資本金可以由社會資本來出,債務資金可以通過實力雄厚的國有企業去進行融資。股權融資雖由社會資本出資,但實際上是明股實債,債務資金要找當地平臺公司進行接盤,最后都要轉化為地方政府的或有負債。作為人民的政府,對各種支出責任或有負債不可能置之不理,使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式,而且大家用的不亦樂乎。

       4.引入PPP模式的目的是為了動員民間投資參與市政基礎設施建設,還是套取各種名目的財政資金補助的創新工具?

       PPP項目融資的本意,是政府的財政資金從項目的前期投資退出,不論是法國的特許經營還是英國的PFI,強調的都是私人部門融資,二者的區別在于私人融資的回報機制不同,前者是使用者付費,后者是政府根據私人部門參與PPP項目運作的實際績效,通過購買服務的方式進行付費。政府從項目前期投資中撤離的原因,一是財政缺乏資金,二是政府即便有資金,但由于使用效果差而轉由私人融資。我國PPP模式的操作情況完全相反,我們最大的印象就是政府特別有錢,以各種政府文件對PPP項目給于各種財政獎勵和優惠政策。各級地方政府及企業在巨大的政策誘惑下,將各種項目包裝成PPP項目,使得PPP成為申請政府各種財政資金補助、政府資金投入的有效方式,這就變相激勵大家把各種不適合采用PPP模式的項目都包裝成假PPP,甚至以國家的名義強制推廣應用PPP模式。這種現象在我國當前非常流行。

       5.開展PPP項目運作的目的是為了嚴格地方政府預算管理,還是為了突破預算約束提供具體手段?

       這一輪大力推廣應用PPP模式,是在新的預算法頒布實施之后。按照新的預算法,地方政府不得以平臺公司的名義進行變相融資,只能通過發行地方政府專項債券的方式進行負債融資。我國的PPP模式強調地方政府可以和其下屬的平臺公司以PPP的名義進行合作,地方政府也可以與其下屬的國有企業、事業單位等以PPP的名義進行合作,再配合以各種形式的明股實債及地方平臺公司兜底等操作方式,使得PPP模式成為有效突破新頒布的預算法對地方政府的預算各種管理限制,并以各種各樣的創新方式增加地方政府的負債,有效突破了對地方政府負債進行限制的相關制度文件規定。

       6.推廣應用PPP模式的目的是為了提高公共服務供給的質量和效率,還是為了將非專業的機構培育成專業性的運營公司,并回避公共服務的專業性供給模式?

       從政府公共管理的角度看,引入PPP模式的目的不能簡單停留在融資方面,而是將其作為供給側結構性改革的重要手段,是為了提升公共服務供給的質量和效率。也就是說,PPP模式的應用,非常重視公共服務的運營機制和能力。現在我國的PPP的主要參與主體是建筑承包商、各種財務資金投資人,他們并不具備真正的運營能力,而且專業性的運營能力不是短期內能夠培育出來的。我國推廣應用PPP模式,將大家的注意力都引導到如何參與融資及承攬施工任務方面,而不是關注專業運營,也許這個問題目前還不突出,幾年之后我們會發現現在已經上馬的PPP項目將面臨著很嚴重的專業化運營問題。這個問題將會很快出現,大量PPP項目違約事件不斷爆發,將會對我國PPP項目的順利推進產生重大影響。

       7.PPP模式強調公平競爭擇優選擇合作伙伴,還是為了躲避正常的公開招標程序?

       PPP強調的是一種市場化的項目運作模式,強調通過公開公平競爭選擇社會投資人及各種專業機構,應該按照招投標法的規定進行公開招標。但是,由于目前的PPP作為政府購買服務的一種工具,要求必須納入政府采購的框架體系。在政府采購的五種方式中,一些采購方式的競爭屬性很低。一些希望承擔工程施工任務的企業,通過PPP模式成為了社會投資人,按照兩標并一標的規定,可以不走公開競爭性招標程序,躲避了工程承包市場紅海的嚴酷競爭,能夠有效承攬相關工程并賺取施工利潤,這種現象目前也很普遍。

       8.我國推廣應用PPP模式的目的是為了優化公共治理結構,還是為了維護部門利益而各自為政,缺乏協調配合?

       引入PPP模式的目的,是為了優化治理結構,推動國家治理體系改革,但是目前各部門在推廣應用PPP模式的過程中,我們看到部門之間相互協調、相互配合、各司其職這樣的一種健康的公共治理體系沒有呈現出來,而且大家也不是很關注。這與推動PPP模式在我國應用的目標導向明顯背離。

       9.PPP項目是強調科學決策,還是演變成為可批性研究的創新形式?

       PPP強調讓專業的人做專業的事,要求優化SPV的治理結構,使得SPV能夠對提供公共產品和公共服務切實負責。但是,我國PPP模式的推廣應用中,引導大家不是對公共服務的供給負責,而是要求社會資本具體承擔設計、施工、運營、維護等具體任務。施工企業為了承攬施工任務,要被迫成為社會投資人,而且還要成為一個專業性的運營商。對于一些專業技術水平較高,但本應輕資本運營的專業運營商,為了能夠獲得運營任務,卻被迫要求成為社會資本投資商。我國目前的PPP模式運用實踐中,似乎特別害怕讓專業的人干專業的事,鼓勵非專業的人干專業的事。PPP項目方案的設計,更是魚目混珠,專業性水平得不到基本保障。

       10.我國引進PPP模式的目的是為了推動深化改革,還是為了維持落后體制,成為躲避深層次改革的拖延工具?

       我國引入PPP的目的,是為了推動公共治理的深層次改革。公共服務的供給,理論上主要有三種方式,除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式,一種是由公共部門直接提供公共服務,這是世界各國公認的公共服務的主要提供方式,也是一種經典的方式,專業化的公共機構,同樣能夠做到信息透明、成本降低、效率提供。這種方式的有效運用,必須推動公共部門的改革。必須明確,公共部門提供公共服務的方式,不屬于PPP模式。但是,我國卻通過大力推廣應用公-公合作的方式,將其視為PPP模式。于是,以PPP模式進行假PPP的推廣應用,使得公共部門自身改革的努力已經不再為大家所關注。第二種方式,就是采用完全市場化的方式,將一部分公共服務的提供完全推向市場,政府不參與具體的項目,而是通過制定政策、規劃、準入標準,讓各類企業,尤其是民營資本,按照市場規則進行獨立經營,推動基礎設施和公共服務領域的市場化改革,這種模式同樣不屬于PPP,而且是市場化改革的重要方向,但是目前卻以PPP的名義拖延進行深層次市場化改革,要求政府這只手以特許經營協議或政府購買服務協議的方式繼續伸入到具體項目的運作活動之中。所以,目前的PPP模式成為拖延基礎設施和社會事業投資建設領域深層次改革的重要工具,我們不能回避這個問題。

       三、瞄準十項工作

       以上問題雖然是一些傾向性、苗頭性問題,但個別問題還具有普遍性。但是,從現行的政策文件看,似乎不存在特別重大的原則性問題,因此全國各地都在進行類似的操作或所謂的方式創新。但是,在客觀上,這些具體操作都不是真正的PPP,不符合PPP應該具有的核心理念。雖然大家現在都在這樣做,但是一旦下一步國家要規范發展,大家就可能面臨著相應的政策性調整風險,所以大家還是要關注。同時,我們認為,下一步大家在應用PPP的過程中,要瞄準和把握以下十個方面的政策機會。

       1.完善操作流程。一方面要強調完善操作流程,要明確PPP項目方案的制定跟項目審批核準備案之間的關系,必須按照項目前期工作的要求開展,否則就出現問題。PPP項目無論多么具有特殊性,但它首先是一種投資項目,要按照項目投資管理的相關規定來執行。即便是要對現有程序進行調整,也要納入國家統一的投融資體制改革整體部署,而不應該尋求其他的路徑。

       2.推動全國中小城市PPP創新試點。國家發改委與住建部合作推動,市政項目是重點關注的核心領域。目前國家發展改革部門和住建部積極推動40多個中小城鎮的PPP城市試點,而且國家為了提升這些城市的PPP項目規范化操作水平,政府提供前期項目論證的資金支持,包括人員的培訓等各方面的工作,所以這方面有很多的機會希望大家能夠關注。

       3.推動PPP項目資產證券化ABS相關工作。國家發改委與中國證監會合作,市政項目無論從項目體量、運作規范程度等角度,都是優先考慮的領域。PPP的資產證券化目前非常熱,而且相當一部分項目屬于市政項目,尤其水務方面投資規模以及各方運作經驗等方面都特別適合ABS,一般投資幾個億,而且城市供水項目在我國已經存在了20多年,積累了很多優質項目,可以通過PPP資產證券化倒逼PPP模式的規范化運作。

       4.完善PPP項目庫建設。國家發改委作為國家投資主管部門,依托全國投資在線審批平臺,與中央各部委及地方政府互動,建立橫向到邊,縱向到底的項目庫。各地項目應積極入庫。

       5.開展一帶一路PPP國際合作相關工作。國家投資主管部門聯合若干部門已經建立了中央層面的一帶一路的部委合作機制。尤其是今年5月份在北京召開的一帶一路國際論壇,有PPP分論壇,一帶一路沿線國家PPP合作機會很多,所以凡是希望通過一帶一路進行走出去的企業,一定要關注相關的進展。

       6.鼓勵民營企業參與PPP項目投資。由于我國的基本經濟制度決定,未來很長一段時間國有企業在PPP項目里中還會處于主體地位,但是民營企業參與PPP肯定是未來的一個方向,所以國家發改委與全國工商聯合作,積極推動民營資本參與PPP項目投資,所以這方面大家也要關注,積極加入這樣的一個框架體系。

       7.進行PPP典型案例評選及示范項目推廣。國家投資主管部門積極推動PPP的典型示范案例,有很多工作正在推動,所以納入PPP的典型案例,無論對于展示企業形象還是促進PPP模式的健康發展都很有意義,所以大家也要關注。

       8.完善專家庫建設,充分發揮專家作用。PPP強調專業的人做專業的事,所以一定要發揮專家的作用,目前國家正在建立PPP專家庫,希望把全國各地區、各行業PPP的重要專家都納入這個庫里面,所以一方面專家要積極申請入庫,另外一方面各個企業家有實際需要的要跟國家層面的PPP專家建立一種聯系,積極發揮核心專家的作用。

       9.完善與金融機構合作的對接機制。目前國家投資主管部門跟四十多家我國具有重要影響的金融機構建立了對接機制,定期把入庫的PPP項目向各類金融機構進行推介,所以要關注PPP項目的入庫及相關推介工作。

       10.加強與聯合國相關機構,世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織合作。目前國家投資主管部門在與聯合國、亞洲開發銀行、世界銀行等機構進行合作,以便PPP模式的國際理念能夠合理地借鑒到中國來,所以有關具體的合作,包括方法標準的制定,典型案例總結等相關工作都在積極推進。感興趣的企業家也可以積極參與這方面的工作。


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